REIA - PRODUCAO E PROCESSAMENTO DE ALGODAO, MORRUMBALA

MARCO TEÓRICO – CONCEITUAL

COMUNIDADE

Refere-se a um grupo de indivíduos que estão em contacto cara-a-cara, com uma certa harmonia de interesses e aspirações, valores e objectivos comuns (CFA-UNICEF, s.d.).

Retrata um grupo de pessoas num contexto especifico, com fronteiras geográficas (tem limites geofísicos), com distinções politicas e sociais (não tem necessariamente um único ideal político), e com fortes ligações de comunicação interpessoal ou grupal (CFA-UNICEF, s.d.).

Refere-se a uma entidade social relativamente pequena em tamanho espacial (observação geo-administrativa) e numérico (geo-populacional) Idem.

Agrupamento de famílias e indivíduos, vivendo numa circunscrição territorial de nível de localidade ou inferior, que visa a salvaguarda de interesses comuns através da protecção de áreas habitacionais, áreas agrícolas, sejam cultivadas ou em pousio, florestas, sítios de importância cultural, pastagens, fontes de água, áreas de caça e de expansão. (Ivala, 2000).

Os critérios que a lei usa para definir a comunidade local idealizam uma comunidade na qual os respectivos membros teriam a consciência de pertença a uma colectividade que tenha interesses para defender, tendo em conta o presente e o futuro.

Comunidade é o quotidiano dos individuos e grupos que partilham de condições sociais comuns e, face a elas organizam o seu ambiente de relações dentro de uma dinâmica própria (MPD-DNP, 2007).

PARTICIPAÇÃO COMUNITÁRIA

Participação

Vem da palavra “parte”, fazer parte de algum grupo ou associação, tomar parte numa determinada actividade ou negócio, ter parte, fazer diferença, contribuir para construção de um futuro melhor para nós e para as futuras gerações. (A abordagem é sempre do ponto de vista da participação activa e nunca passiva, ou seja, um mero participante, aquele que faz parte, mas não contribui para mudanças decisivas para a sociedade).

A participação é o caminho natural para o homem exprimir sua tendência inata de realizar, fazer coisas, afirmar-se a si mesmo e dominar a natureza e o mundo. Além disso, sua prática envolve satisfação de outras necessidades não menos básicas, tais como a interacção com os demais homens, auto-expressão, o desenvolvimento do pensamento reflexivo, o prazer de criar e recriar coisas e, ainda, a valorização de si mesmo pelos outros.

De acordo com Somesh Kumar (2000), a participação é definida dependendo do contexto em que ela se aplica.

Enquanto a Economic Commission for Latin America (1973), considera a participação como uma contribuição voluntária da população nos programas públicos de desenvolvimento, porém sem a mesma influenciar no seu conteúdo, Cohen & Uphoff (1977), reiteram que a participação inclui o envolvimento da população nos processos de tomada de decisão na implementação de programas, na avaliação e benefícios dos frutos de tais programas. Do mesmo modo, FAO (1982), enfatiza que a participação não é somente o envolvimento da população na tomada de decisão em projectos, mas o processo em que as comunidades rurais são capazes de se organizar, identificando suas necessidades, desenhando e implementando acções organizadas.

Paul (1987), introduz o conceito de satisfação em termos de valores adquiridos pela comunidade como sendo o último objectivo da participação, onde a população vê benefícios em termos de crescimento pessoal e outros valores.

Para Valá (1998), a participação comunitária é um processo em que os membros de uma determinada comunidade participam de forma activa na identificação e análise de seus problemas, busca de soluções alternativas, mobilização de recursos e realização de intervenções de desenvolvimento. Esta perspectiva pode ser enfatizada na visão de Chichava (1999), segundo a qual, participação comunitária corresponde a uma forma de acção política, isto é, envolve “um processo social com implicações políticas, com intuíto de assistir aos grupos mais desfavorecidos a clarificar e expressar não apenas as suas necessidades, mas também a tomada de acção colectiva para a sua resolução, envolvendo tais comunidades na tomada de decisões, na implementação e gestão sobre seus próprios recursos”.

TIPOS DE PARTICIPAÇÃO

Em geral, participação engloba todas as formas de engajamento da população em processos de tomada de decisão e ação que permite aos cidadãos influenciar a elaboração de políticas públicas e exercer controle sobre as ações do governo (Gaventa & Valderrama 1999). Isto significa o direito a eleições livres e democráticas de representantes locais bem como direito a mecanismos participativos como plebiscito ou referendo, através de iniciativa popular e acesso às audiências públicas e debates (Saule Jr. et al. 2002).

Um artigo crítico sobre experiências de planeamento participativo escrito por Arnstein (1969), que desencadeou muita discussão a respeito já nos anos setenta, distingue oito graus de participação.

8. transferência de poder para os cidadãos (autogestão) 

7. delegação de poder

6. parceria e cooperação

5. mediação de conflitos

4. consulta

3. informação 

2. apaziguamento

1. manipulação, desinformação.

Nos dois primeiros estágios de participação trata-se meramente de uma pseudo-participação que somente visa a melhorar as relações públicas. Do terceiro até o quinto patamar, segundo Arnstein, ainda não se pode falar de verdadeira participação, pois a comunicação só tem uma direção (de cima para baixo). Não há espaço para negociação e não se possibilita um feedback da população. Somente a partir do sexto estágio pode se falar de participação que permita uma relação de parceria entre a população e os tomadores de decisão. No caso extremo do último patamar a população tem a maioria nos processos de decisão.

No entanto, em publicações mais recentes se avaliam processos de participação de forma mais abrangente, não só dependendo do grau de delegação de poder (Borrini-Feyerabend 1996; Pimbert & Pretty 1997). Todos os diferentes níveis de participação podem ser avaliados positivamente, dependendo da finalidade do projecto. A decisão sobre qual nível de participação deve ser atingido depende em grande parte dos objectivos gerais estabelecidos no contexto específico. Segundo Cleaver (1999), pode-se diferenciar entre duas motivações distintas para a implementação de projectos participativos.

Estes mecanismos de participação direta nos processos de tomada de decisão são fortemente enfatizados na constituição brasileira assim como em várias leis federais (por exemplo....)

PARTICIPACAO COMO MEIO E FIM

Uma meta geral pode ser de tornar um projecto mais efectivo através de ferramentas participativas. Neste caso, tem-se uma visão pragmática de participação, que é um meio para conseguir informações directas com as pessoas atingidas pelo projecto sobre as demandas reais, por exemplo, com respeito a infra-estrutura e serviços públicos. Através de contribuições da comunidade, espera-se que o projecto responda melhor à necessidade local.

Por outro lado, participação também pode ser vista como uma finalidade em si mesma, no sentido de facilitar mudanças sociais e empoderamento de grupos sociais excluídos. Enquanto no entendimento pragmático de participação não visa mudanças políticas e socioeconómicas, o conceito de participação como finalidade em si mesma focaliza na democratização das relações entre instituições governamentais e os cidadãos. Sendo assim, nesta visão de participação se exige também um maior grau de delegação de poder decisório.

Em princípio, os dois conceitos de participação têm sua legitimidade, sob a condição que desde o começo do processo participativo se esclareça qual a finalidade e até que ponto se delegam as competências para os participantes.

Oakley (1991), faz uma distinção da participação como meio e como fim. Para ele, a participação como meio, usa a participação para alcançar uma meta ou objectivo de um programa ou projecto; utilizando recursos existentes, onde o principal é a mobilização da comunidade e o seu envolvimento na implementação da eficiência do sistema de entrega e, assim, a participação como um meio, aparece para ser uma forma passiva de participação.

Já a participação como um fim, é vista segundo o autor, olhando para o empoderamento da população para participar no seu próprio desenvolvimento com mais significância, onde o foco é considerar a habilidade da população a participar no alcance de objectivos pre-determinados no projecto, sendo que ela aparece como mais activa e dinâmica.

De uma maneira consisa, CFA-UNICEF (s.d.), considera participação como um meio na medida em que é usada para conseguir melhores resultados num projecto ou programa; e como fim na medida em que é usada como um instrumento para a transformação social ao nível da comunidade.

DESENVOLVIMENTO E URBANIZAÇÃO

Nos últimos quinze anos, a participação tem se tornado alvo de discussão e um significante espaço de inovação no que concerne à democracia e ao desenvolvimento local. De acordo com as estimativas, cerca de 250 cidades estão actualmente aplicando a participação.

Democracia directa e democracia representativa baseada na comunidade

A primeira diferença signicativa é na forma de participação. Um tipo é democracia directa, onde os cidadãos tem o direito de participar directamente numa certa assembleia, nos bairros e nos encontros distitais. Aqui, todos os participantes podem votar e ser eleitos como delegados ou como conselho, onde os mesmos controlam o processo de votação.

A segunda forma de participação é indirecta, onde a discussão e a tomada de decisão são movidas por delegados e líderes, sendo por exemplo os movimentos sociais, associações dos bairros e grupos de interesse.

Quem está por detrás da tomada de decisão?

No Brasil os delegados são eleitos e depois elegem o conselho. Esse conselho é o corpo central e determinante do sistema da tomada de decisão, nos critérios de alocação de recursos, no número e nos temas dos encontros.

Dimensão participativa

Uma das características da participação no Brasil é o que se pode demonstrar em relação ao direito de participação individual e directa e, não necessariamente através de representantes da comunidade, organizações ou outras associações.

As cidades de Córdoba (Espanha) e Vila El Salvador (Argentina), com uma grande tradição de participação, são exemplo de mistura de sistemas de participação comunitária, onde ambos dependem das organizações do bairro e abrem espaço de discussão para os cidadãos como um todo. Contudo, organizações sociais aparecem como fundamentais no acesso a este processo de participação.

Um tópico central de discussão concerne na maneira de condução da participação comunitária e na democracia participativa: participação directa (universal e individual) e, doutro lado, participação indirecta (democracia representativa baseada na comunidade), mediada por delegados. Torna-se fundamental clarificar estas diferentes posições, as quais são incluidas na questão participativa.

O poder de decisão

Algumas formas de participação são compostas por consulta aos cidadãos e podem avançar a democracia nalguns contextos. Por outro lado, os conselhos, os quais tem o poder real de decisão, são geralmente compostos por delegados da sociedade civil. Porém, nem todas as comunidades tem estes conselhos.

Participação de grupos excluídos

Pouca atenção é dada na introdução dos tradicionais grupos sociais excluídos, como os imigrantes e trabalhadores ilegais, indígenas, pessoas sero-positivas, gays, lésbicas, bissexuais, transsexuais e mendigos.

Algumas cidades tem uma perspectiva de acção e um real desejo de empoderar os mais marginalizados segmentos da comunidade. Muitas formas de participação são feitas com base na universalização dos direitos, incluindo o de participar.

PARTICIPAÇÃO COMUNITÁRIA NO PROCESSO DE TOMADA DE DECISÃO

O envolvimento comunitário no processo de tomada de decisão tem em vista garantir o sucesso de programas de desenvolvimento e melhorar o bem estar das comunidades. Encontramos duas tendências de debate: o paradigma de observação, em que prevalece a ideia de que os que estão directamente envolvidos não são os melhores para decidir sobre a melhor estratégia a adoptar e, noutro extremo, temos o paradigma de participação, em que se defende a visão de que as melhores decisões e políticas são aquelas que contam com a participação dos agentes implicados (Blair, 1981). É a segunda tendência que orienta a presente pesquisa.

No primeiro paradigma enquadramos autores como Hunters (1953), Lindsbom (1959), citados por Pedone (1986), que advogam o modelo elitista para a tomada de decisões, em que as comunidades são vistas como apáticas, desinformadas e passivas. O facto de estarem muito envolvidas com a realidade e a diversidade de opiniões pode inviesar as decisões e influenciar a opinião e as massas. Neste modelo, as decisões obedecem uma lógica “top down”, não advém das massas.

No paradigma de participação, enquadramos os autores como Botiwintck (1990), Eade (1997) e Rahnema (1997), em que enfatizam a necessidade de participação activa da comunidade no processo de tomada de decisão para garantir o sucesso dos programas e, permite responsabilizar as comunidades na implementação das acções.

Para garantir uma participação activa das comunidades no processo de tomada de decisões é indispensável a criação de organizações que actuarão como elos de ligação entre as comunidades e a administração local; alguns factores como analfabetismo, o individualismo e o contexto político são tidos como possíveis entraves para a constituição de organizações locais.

Segundo Cirnea (1991), Chambers (1983) e FAO (1991), existe uma relação estreita entre a participação comunitária e o nivel organizacional das comunidades em associações e cooperativas, visto que lhes concede maior capacidade negocial e interventiva no processo de tomada de decisão. Estas organizações devem ser autónomas, voluntárias como por exemplo, grupos informais, conselhos comunitários, união dos camponeses, etc.

Porém, muitas vezes, a capacidade interventiva das pessoas tem sido enfraquecida devido à falta de organizações de base, não se beneficiando da dinâmica de grupo.

Segundo o paradigma de participação, advoga-se que só serão sustentáveis as políticas ou decisões que contam com a participação dos que sofrem o seu impacto e só será efectiva a participação se as comunidades estiverem organizadas em associações e grupos, visto que aumenta o seu poder negocial e interventivo em assuntos de seu interesse.

Porém, isto nem sempre se verifica se assumirmos que os individuos são actores racionais, movidos por interesses individuais. A actuação individualizada muitas vezes dificulta a cooperação e a superação dos problemas colectivos (Limonji, 1994; Oison, 1965).

Na linha de análise racional, se os indivíduos forem guiados pelos cálculos de racionalidade, só participarão numa acção colectiva se ela reduzir os custos externos e trouxer ganho adicional que individualmente não teriam, ou seja, reduz os custos de interdependência social (custos que advém pelo facto de pertencerem a uma sociedade) (Buchanam & Tullock, 1962).

A Lei

É a partir da revisão constitucional de 1990 que, consagrando a separação de poderes e o pluralismo político, são renovados, no quadro da instituição de um Estado de Direito Democrático, os princípios de desconcentração e descentralização. A Constituição de 2004 define os princípios que orientam a Administração Pública em Moçambique, nomeadamente a articulação entre a descentralização e a desconcentração e a manutenção de um poder de Estado

caracterizado pelo controlo e intervenção.

O quadro legal que orienta os termos de funcionamento do poder local, é estabelecido pela Revisão Constitucional de 96 (Lei nº 9/962), iniciando-se um período de elaboração de dispositivos legais que visam reforçar as acções de desconcentração e descentralização, tomando o distrito como unidade territorial de desenvolvimento.

Produto das mudanças verificadas em Moçambique com a introdução do multipartidarismo, o Programa Quinquenal do Governo (1999- 2003) prevê a elaboração de instrumentos que permitam a constituição de Fóruns Consultivos, de modo a garantir a participação da sociedade civil na elaboração dos Planos Distritais de Desenvolvimento (PDD's).

No início da década de 2000, é criado um conjunto de dispositivos legais que regulamentam as atribuições das autoridades comunitárias e as formas e áreas de articulação entre estas e os órgãos locais do Estado5. A importância do decreto 15/2000 e da sua regulamentação pelo Diploma ministerial nº 107-A/2000, encontra-se precisamente na definição de uma filosofia de descentralização, assente na combinação das formas de organização e gestão tradicional dominante nas zonas rurais (pela valorização e reconhecimento das autoridades comunitárias) com a instituição dos conselhos locais como órgãos de consulta das administrações locais.

O processo de descentralização iniciado no final dos anos 90 com a intervenção comunitária na planificação distrital é inscrito no quadro legal através da Lei nº 8/ 2003 que estabelece “princípios e normas de organização, competências e funcionamento dos órgãos locais do estado nos escalões de província, distrito, posto administrativo e de localidade” (Lei 8/2003, Sumário). Pelo Decreto 11/2005 é aprovado o regulamento dos órgãos locais do Estado6 que define o distrito como unidade territorial da organização e funcionamento do Estado (art. 10), explicitando os princípios da desconcentração e desburocratização, a articulação entre os órgãos locais do Estado, as comunidades e suas lideranças e os mecanismos de participação dos cidadãos. Destaca-se no Decreto 15/2005 a regulação dos princípios e das formas de exercício da cidadania e participação das comunidades na identificação e solução dos problemas locais e na elaboração e execução dos planos de desenvolvimento local (permitindo também o recurso das decisões administrativas dos órgãos locais do Estado), garantindo-se pela definição do princípio de publicidade das deliberações, a transparência das decisões adoptadas pelos órgãos do Estado.

A definição de autoridades comunitárias e os seus Deveres e Direitos, as formas de organização das comunidades, a articulação entre órgãos locais do Estado e comunidades são objecto de regulação nos Capítulos II e III.

Assim, o mesmo órgão normativo, através do decreto 11/2005, Regulamento da Lei 8/2003 institui os Conselhos Locais, Fóruns Locais, Comités Comunitários e Fundos Comunitários como formas de organização das comunidades para participar no Desenvolvimento Local. De acordo com a mesma Lei, poderão existir outras formas de organização definidas pelas respectivas comunidades, tais como: associações e organizações comunitárias de base (OCBs).

É assim que, embora considerando este Decreto como um passo determinante para a implementação de uma governação participativa, devolvendo à comunidade a possibilidade de intervir na tomada de decisões sobre as estratégias de desenvolvimento, há sinais de permanência de uma filosofia centralizadora e de sujeição ao poder político, como são exemplos:

Os conselhos locais são fundamentalmente órgãos de consulta e implementação, ficando implícito pela definição das suas competências, que haverá grandes dificuldades no momento em que os seus membros quiserem aprofundar as formas de participação no desenvolvimento local. Estes temores de possibilidade de recuo no processo de descentralização, agravam-se com a definição das actividades que são objecto de articulação dos órgãos locais do Estado com as comunidades (Capítulo III, secção I, Artigo 116) e ainda com o papel que é conferido ao administrador distrital, permitindo-lhe (com critérios muitas vezes inerentes à personalidade do dirigente) intervir de forma mais ou menos coerciva na institucionalização e no funcionamento das IPCC's.

Em 2008 foi aprovado o Guião sobre a Organização e Funcionamento dos Conselhos Locais9 (que concretiza o documento: “Planificação e Consulta Comunitária, Guião para Organização e Funcionamento)10 que pretende clarificar e facilitar a implementação da Lei 8/2003 de 19 de Maio e do Decreto 11/2005 de 10 de Junho.

Tendo em conta os objectivos desta pesquisa pensa-se que há que assinalar neste documento, quatro componentes:

A nível do funcionamento em que se destacam os princípios de participação permitida pelos Conselhos Locais, o de igualdade entre cidadãos independentemente do sexo, o das convicções políticas ou ideológicas e o princípio de representatividade (Cap. II: arts.5, 11, e 15).

A nível das definições em que se reafirma o Conselho Local como “órgão de consulta das autoridades da administração local na busca de soluções para questões fundamentais que afectam a vida das populações” (Cap. IV: art. 19).

A nível da representatividade em que se afirma que “deve ser garantida uma representação da mulher nunca inferior a 30%” (Cap. VI, secção I: art. 39, 10.

A nível da transparência e publicitação das decisões (Cap. VII: secção I arts 37 e 42) que permite a monitoria e a avaliação do cumprimento dos planos, pelas comunidades.

MACUCULE (2006)

O pressuposto da criação de novas instituições ao nível da base, é indiscutivelmente, o de fortalecer as já existentes e tornar o processo participativo aceite por toda a comunidade. Porém, nem sempre esse pressuposto é verdadeiro, pois há casos em que as instituições ora existentes, incluíndo a autoridade tradicional, são e continuam mais fortes. Mas, o mais importante é conhecer a existência destas novas instituições e entender o seu papel e as formas de relacionamento com os órgãos já existentes, incluindo os órgãos locais do estado.

** Os grupos de interesse são associações ou membros da comunidade que possuem interesses comuns na gestão de recursos e não só.

** Por sua vez, os comités ou conselhos de gestão comunitária são o órgão regulador das actividades da comunidade (grupos de interesse, usuários e restantes membros da comunidade). Representam e prestam contas à comunidade em geral e compreendem a representação dos diferentes grupos de interesse. Em geral, é um órgão constituído unicamente por membros da comunidade e além de organizar a comunidade em vários grupos de interesse, fazem a negociação com actores externos e fiscalização local.

De acordo com Mushove (2001), o fortalecimento da capacidade das comunidades (empowerment) é função dum maior sentido de posse e de formalização dos mecanismos que regulam essa posse a favor das comunidades.

Os princípios de participação assumem que todas as pessoas, incluíndo ricos e pobres, homens e mulheres, adultos e jovens, grandes e pequenos grupos étnicos, assim como governantes, sector privado e profissionais, possuem conhecimentos, habilidades e capacidades que podem ser partilhados, utilizados e que devem ser respeitados mutuamente.

A coexistência de várias organizações de base pode degenerar em conflitos de poder e criar confusão na organização da própria comunidade. As estruturas locais devem ser envolvidas e fortalecidas nesse processo e não se formarem instituições paralelas e com poderes similares, conflituantes ou inacabados. Aos órgãos locais do estado, sobretudo ao nível do distrito e da localidade, cabe-lhes o papel de aconselhamento das organizações comunitárias, mas isso poderá ser confundido se essas organizações forem instrumentalizadas ou politizadas.

Participação

No passado, isto é, antes da concepção e integração dos modelos participativos, os planificadores, com destaque no sector estatal, elaboravam os planos de desenvolvimento sem tomarem em conta os interesses de outros agentes. Pelos maus resultados que se tinha na sua implementação, houve necessidade de mudança de paradigma, passando a se dar valor aos outros intervenientes do sistema.

É neste contexto que se começa a usar/ aplicar o conceito de participação, tendo implicado que, para além dos planificadores e gestores, outros actores passassem a ter uma participação activa no processo de tomada de decisões e, em particular no que diz respeito à eleboração dos planos distritais de desenvolvimento.

Harding (1998), define participação como sendo o envolvimento voluntário dos diferentes agentes da comunidade no processo de tomada de decisão.

Comunidade

FAO (1999), define-a como sendo um grupo de pessoas que vivem na mesma área e que muitas vezes, partilha os mesmos interessem, objectivos, regras sociais ou familiares.

Teoria democrática de participação

Esta descreve as formas possíveis de participação de todos os cidadãos na tomada de decisões sobre aspectos de seu interesse.

Segundo Arnstein (1969), reconhecem-se oito (8) níveis possíveis de participação do cidadão. Os mesmos são categorizados em três (3) degraus, a saber:

Degraus de poder real de cidadania (controlo pelo cidadão, poder delegado e parceria)

Degraus de assistência passiva (pacificação, consultação e informando)

Degraus de não-participação do cidadão (terapia e manipulação)

A escada de participação do cidadão de Arnstein (1969), desenvolvida por Matakale (1998), fornece um valioso quadro para se perceber o grau de participação da comunidade na tomada de decisões em Moçambique. Os mais baixos níveis são manipulação e terapia, representando uma não-participaão.

No primeiro caso, os cidadãos são deliberadamente incutidos pelos detentores de poder a acreditar que a sua opinião conta ou é importante. No segundo, os cidadãos/ comunidade é vista como o problema e os detentores de poder endereçam os problemas através de soluções que não os resolvem. Estes dois níveis constituem uma gritante desonestidade por parte dos que detêm o poder.

Os níveis seguintes envolvem degraus de assistência passiva ou rituais de “cortinar a janela”. Informando, os cidadãos são informados das decisões tomadas pelos detentores do poder, onde a comunicação é apenas unilateral. Aqui, os mesmos comumente empregues pelos homens de poder são as reuniões comunitárias e transmissões radiofónicas que, simplesmente transportam decisões governamentais (tomadas sem o envolvimento dos cidadãos).

Na consulta, os cidãos são consultados antes da tomada de decisões. Todavia, se as opiniões dos cidadãos não se transmitem em acções, a consulta é simplemsmente um acto de cortnar a janela, que nada significa em termos de participação pública genuína.

No nível de pacificação, os cidadãos são realmente envolvidos na tomada de decisões. Contudo, a participação do cidadão a este nível é simplesmente usada para atrasar a sua reação, adiar ou manter grandes decisões por iludir a comunidade. Isto ocorre, frequentemente, em situações onde os ambientes de debate são muito quentes e às comunidades são exigidas acções directas ou envolvimento. Assim, de modo a abafar-lhes, o poder envolve os membros da comunidade verbalmente mais activos na tomada de decisões, enquanto reserva o direito de presecindir dessas decisões num estágio superior.

Os últimos níveis representam os degraus do real poder de cidadania na tomada de decisões, onde no nível de parceria, os cidadãos compartilham de igual modo, as responsabilidades de tomada de decisões com os detentores de poder. No nível de delegação do poder, os cidadãos são delegados o poder de tomar decisões sob direcção de uma agência governamental relevante. No nível de controlo pelo cidão, os poderes de tomar decisões são completamente devolvidos aos níveis locais.

Métodos e ferramentas usadas na gestão participativa

Durante muitos anos, os projectos e programas de desenvolviemento, usavam métodos convencionais para recolha e processamento de informação, planificação, implementação, monitoria e avaliação dos mesmos. Esses métodos tinham como base o facto de que apenas os profissionais altamente qualificados eram capazes de implementar tais projectos e programas, o que veio a se revelar enganador. Muitos projectos de desenvolvimento viram as suas ambições fracassarem, por não envolverem as comunidades locais e outros agentes.

CONSELHOS LOCAIS e PEDD

A participação das comunidades, por um lado, se efectiva através das consultas comunitárias durante as fases de elaboração dos planos (PEDD e PESOD). Por outro lado, no processo de planificação distrital participativa os Conselhos Locais participam na operacionalização do PEDD através da implementação e acompanhamento das acções contidas no PESOD, que constitui o instrumento para operacionalizar o PEDD.

Durante a primeira decáda após a independência, Moçambique seguiu um sistema de planificação centralizado e sectorial.

O Distrito passa a ser envolvido directamente no processo de planificação, após a aprovação da Constituíção da República em 1990 e a introdução do Estado de Direito, alicerçado na ideia da separação e interdependência de poderes, no qual se consagra a abertura política ao sistema multipartidário, ao principio da descentralização e ao pluralismo social.

Em 1998, é lançado o documento das Orientações para a Elaboração dos Planos Distritais de Desenvolvimento, elaborado pelos Ministérios da Administração Estatal e do Plano e Finanças dando deste modo um cunho formal ao processo de Planificação Distrital, introduzindo também a Planificação Estratégica.

E em 2003, aprova-se a Lei 8/2003 (Lei dos Órgãos Locais do Estado) que torna oficialmente o Distrito como unidade de Planificação e Orçamentação do Desenvolvimento Local.

Os instrumentos de planificação, são utilizados, para ajudar a melhor planificar as acções de desenvolvimento de cada território.

Os instrumentos de planificação apresentam um determinado período de tempo de validade.

O periodo de validade do plano pode ser:

a) Curto Prazo: período de tempo igual a um ano (corresponde aos Planos Operacionais - PESODs);

b) Médio Prazo: período de tempo igual a três anos (CFMP, PIP);

c) Longo Prazo: período de tempo igual ou superior a cinco anos (corresponde a Planificação Estratégica - PEDD, PARPA, PQG, etc.).

Com a aprovação da Lei 8/2003 de 19 de Maio de 2003, o Distrito foi consagrado como a base da planificação e do desenvolvimento. Ao abrigo do Artigo 12 do Capítulo II da lei em referência “O distrito é a unidade territorial principal da organização e funcionamento da Administração Local do Estado e a base da planificação e do desenvolvimento económico, social e cultural da República de Moçambique”.

Assim, o Governo Distrital passa a desempenhar um papel importante no processo de planificação, pois é o governo que deve garantir a participação das comunidades e assegurar a coordenação das acções dessas comunidades no processo de elaboração e implementação dos planos.

A participação dos diversos actores, em particular as comunidades, no processo de planificação, garante que as decisões tomadas vão de encontro com as prioridades definidas. As comunidades assumem assim, a sua responsabilidade no processo de planificação e no desenvolvimento local.

Abordagens da Planificacao Distrital Participativa

As tres componetes da Planificação Distrital Participativa (vide Figura 2):

A. O Plano Distrital de Desenvolvimento (PEDD), que é um documento orientador e estratégico de longo prazo que guia e incentiva o desenvolvimento do distrito.

O PEDD é o mapa cartográfico que indica o caminho para o futuro. O PEDD enquadra-se no sistema nacional de planificação e é uma visão estratégica que é implementado através de planos anuais – Plano Eeconomico e Social e Orcamento do Distrito (PESOD).

B. O ciclo Anual de Planificação que representa aplanificação e execução de todas as actividades distritais e provinciais que beneficiam o distrito e integram o PEDD. O ciclo de planificação é o motor do desenvolvimento do distrito.

C. O diálogo com a sociedade civil que permite a sociedade civil participar na melhoria da governação do distrito através do seu conheciento dos problemas e as possíveis soluções. A sociedade civil é vista como o parceiro do Governo Distrital e participa activamente na elaboração e implementação do plano.

O que é o Plano Estratégico de Desenvolvimento Distrital?

É um documento elaborado pelo Distrito com a participação da comunidade, sector público, privado e parceiros de cooperação, no qual estão reflectidas todas as aspirações que o Distrito a curto e médio prazo pretende alcançar, com vista a melhorar a prestação de serviços básicos as populações e aumentar o nível de desenvolvimento socio-eonómico com base nos recursos disponíveis. (Manual de Planificação Distrital – Diagnóstico Distrital, 2007).

Conforme se pode ver no Diagrama 2, o Plano Estratégico de Desenvolvimento Distrital (PEDD) é resultado do consenso entre a Sociedade Civil/ Comunidades, Governo Distrital e o Sector Privado.

Os objectivos do PEDD devem estar harmonizados com os planos de nível provincial, nacional, como é o caso do Plano Estratégico Provincial (PEP), PARPA, Programa Quinquenal do Governo, Agenda 2025 e outros, concorrendo para:

• Reduzir a Pobreza;
• Melhorar a eficiência, eficácia e sustentabilidade na aplicação dos recursos públicos;
• Assegurar o uso racional dos recursos naturais;
• Promover o desenvolvimento económico e social equilibrado.

O PEDD tem cinco características fundamentais:

a) O PEDD é territorial: concentra-se no alcance dos objectivos globais do território e todas as áreas do mesmo sem exclusão.

b) O PEDD é Multisectorial: o plano envolve os diversos sectores que operam no Distrito.

c) O PEDD é participativo: a sociedade civil e as comunidade são envolvidas no processo de elaboração, assim como, na sua implementação.

d) O PEDD é realístico: o plano tem em conta a realidade do Distrito, seus problemas, potencialidades, recursos disponíveis etc.

e) O PEDD é estratégico: o plano tem em conta perspectivas de médio e longo prazo e uma visão do futuro.

As fases de elaboração de um Plano Estratégico de Desenvolvimento Distrital (PEDD) são:

1. Constituição da Equipa Técnica Distrital e Lançamento do Plano: nesta fase o Governo Distrital, apresenta a comunidade, os membros Equipa Técnica que irá apoiar no processo de elaboração do PEDD,

2. Elaboração do Diagnóstico Distrital: nesta etapa as comunidades identificam as suas necessidades, aspirações e anseios para as suas vidas

3. Elaboração da Estratégia de Desenvolvimento Distrital: nesta fase as comunidades propem opções estratégica para o alcance das metas de desenvolvimento.

4. Elaboração do Plano de Acção e Documento final do PEDD: após a definição da estratégia de desenvolvimento, a Equipa Técnica Distrital, elabora o plano de acção.

5. Aprovação do PEDD pelo Conselho Local (Legitimação): após a elaboração do documento final, a comunidade através do Conselho Local do Distrito, é chamada para aprovar o PEDD, assim como acontece em todas as fases da sua elaboração.

6. Homologação do PEDD pelo Governo Provincial; e,

7. Divulgação do PEDD.

As acções do PEDD, são executadas anualmente, durante os cinco anos de vigência do PEDD. Essas acções são executadas atravês de um Plano Anual, o Plano Económico e Social e Orçamento do Distrito (PESOD).

Papel dos CLs no processo de elaboração do PEDD e PESOD

A elaboração do PEDD, não é um processo exclusivo dos planificadores e técnicos. A sociedade civil/ comunidades são chamadas a envolverem-se de forma activa neste processo, através da consulta comunitária.

Em cada fase da elaboração do PEDD, existem tarefas especificas para os CLs.

Conselho Local de Povoação

• Colher informação na comunidade;
• Definir as prioridades;
• Procurar as soluções locais;
• Fornecer as informações ao CLL;
• Divulgar os resultados das fases de elaboração do PEDD (diagnóstico, estratégia, plano de acção, documento final) às comunidades.

Conselho Local da Localidade

• Analisar os problemas e potencialidades enviadas pelos CLPov.;
• Definir as prioridades;
• Procurar as soluções locais;
• Fornecer as informações ao CLPA;
• Divulgar os resultados das fases da elaboração do PEDD nos CLPov.

Conselho Local do Posto Administrativo

• Analisar e harmonizar os dados colhidos nos CLLs;
• Assegurar um equilíbrio nas acções priorizadas pelos CLLs;
• Fornecer a informação ao CLD;
• Divulgar os resultados das fases da elaboração do PEDD nos CLLs.

Conselho Local do Distrito

• Analisar o diagnostico apresentado pela ETD;
• Apresentar propostas para melhorar o diagnostico;
• Assegurar um equilíbrio nas acções priorizadas pelos CLPAs
• Aprovar o diagnostico;
• Divulgar os resultados das fases da elaboração do PEDD nos CLPAs.

Papel dos CLs no processo de implementação do PEDD

As tarefas dos CLs não terminam com a conclusão do PEDD, estes participam também na sua implementação através das seguintes acções:

• Envolver-se na elaboração do PESOD, para garantir a inclusão dos projectos e acções definidos no PEDD;
• Analisar e aprovar o PESOD;
• Monitorar a implementação do PESOD através das diferentes comissões de
• trabalho criadas nos CLs;
• Assegurar a prestação de contas pelo Governo Distrital às comunidades.

Os Conselhos Locais

Conceito de Conselhos Locais

São órgãos de consulta das autoridades da administração local, na busca de soluções para questões fundamentais que afectam a vida das populações, o seu bem estar e desenvolvimento sustentável, integrado e harmonioso das condições de vida da comunidade local, no qual participam também as autoridades comunitárias5.

Estas instituições de consulta permitem o diálogo entre o Estado e as Comunidades, nos diferentes níveis: Povoação, Localidade, Posto Administrativo e Distrito.

Tipos de Conselhos Locais

A participação e consulta comunitária são feitas através dos Conselhos Locais nos seguintes níveis:

a) Distrito - Conselho Local do Distrito (CLD);

b) Posto Administrativo - Conselho Local do Posto Administrativo (CLPA);

c) Localidade - Conselho Local de Localidade (CLL);

d) Povoação - Conselho Local de Povoação (CLPov.).

Princípios de Constituição dos Conselhos Locais

Devem integrar os Conselhos Locais, as Autoridades Comunitárias, os representantes dos Grupos de Interesse de natureza económica, social e cultural escolhidos pelos Conselhos Locais ou Fóruns de escalões inferiores em proporção da população de cada escalão territorial.

O Dirigente de cada Órgão Local do Estado tem a prerrogativa de convidar personalidades influentes da sociedade civil a integrar o Conselho Local de forma a assegurar a representação dos diversos actores e sectores.

Deve ser garantida uma representação da mulher nunca inferior a 30%.

Criação dos Conselhos Locais

O processo de criação dos Conselhos Locais inicia com a organização das comunidades, através da constituição dos Conselhos Locais ao nível da Povoação, Localidade, Posto Administrativo e Distrito.

Os representantes das comunidades nos Conselhos Locais de cada escalão são eleitos e legitimados pelas comunidades, garantindo a representatividade dos vários grupos de interesse existente desde o nível da base.

As regras para a eleição dos membros dos Conselhos Locais foram estabelecidas com objectivo de assegurar a representação de todos os grupos de interesses existentes nas comunidades, de modo a garantir a representação dos escalões inferiores nos superiores permitindo um diálogo mais participativo.

Ao falarmos dos Conselhos Locais, é importante perceber as várias formas como as comunidades se encontram organizadas, dentro do seu contexto sócio-cultural, envolvendo os vários actores do Desenvolvimento Local.

Composição dos Conselhos Locais

Conselho Local de Povoação

A este nível, a LOLE não prevê os princípios de composição em termos de número e percentagem. A composição do Conselho Local de Povoação depende do número de membros que compõem a comunidade e os grupos de interesse, das características sociais e de outras formas de organização da comunidade. Por isso, para os casos em que não se estabelecem os princípios de composição recomenda-se a observância dos seguintes aspectos:

·         O número de membros deve ser suficiente para garantir a boa representatividade sem dificultar a possibilidade de se reunir com uma periodicidade adequada;

·         Os principais grupos de interesses quer de natureza económica e social, devem ser representados efectivamente;

·         As Autoridades Comunitárias devem ser representadas sem excluir outros indivíduos influentes seleccionados a nível local (Líderes Religiosos, Comerciantes, Curandeiros, Professores, Enfermeiros, Extensionistas, etc)

·         A participação adequada da mulher deve ser garantida;

·         O número de funcionários públicos deve ser limitado para assegurar espaço suficiente para os cidadãos beneficiários dos serviços públicos serem representados;

Conselho Local de Localidade

A composição dos CLLs, deve obedecer os seguintes critérios:

·         O número dos membros a compor o CLL, deverá ser no mínimo 10 e no máximo 20;

·         Os representantes das comunidades provenientes dos Grupos de Interesse devem ser no mínimo 2/3 do total do número de membros que compõem o CLL;

·         As percentagem das Autoridades Comunitárias não deve exceder 1/3 do total de membros que compõem o CLL;

·         Pelo menos 30% dos membros devem ser mulheres;

·         O número de funcionários públicos não deverá exceder 20%;

Conselho Local de Posto Administrativo

A composição dos CLPAs, deve obedecer os seguintes critérios:

·         O número dos membros a compor o CLPA, deverá ser no mínimo 20 e no máximo 40;

·         Os representantes das comunidades provenientes dos Grupos de Interesse devem ser no mínimo 2/3 do total do número de membros que compõem o CLPA;

·         As percentagem das Autoridades Comunitárias não deve exceder 1/3 do total de membros que compõem o CLPA;

·         Pelo menos 30% dos membros devem ser mulheres;

·         O número de funcionários públicos não deverá exceder 20%;

Conselho Local do Distrito

A composição dos CLDs, deve obedecer os seguintes critérios:

·         O número dos membros a compor o CLD, deverá ser no mínimo 30 e no máximo 50;

·         Os representantes das comunidades provenientes dos Grupos de Interesse devem ser no mínimo 2/3 do total do número de membros que compõem o CLPA;

·         As percentagem das Autoridades Comunitárias não deve exceder 1/3 do total de membros que compõem o CLPA;

·         Pelo menos 30% dos membros devem ser mulheres;

·         O número de funcionários públicos não deverá exceder 20%.

Funcionamento dos Conselhos Locais

Uma vez constituídos, os Conselhos Locais devem ser funcionais por forma a que as suas acções possam contribuir para o Desenvolvimento Local.

O bom funcionamento dos Conselhos Locais poderá garantir um maior envolvimento das comunidades no processo de tomada de decisões e na busca de melhores soluções para os problemas que lhes afligem.

O Regulamento da LOLE prevê os mecanismos de funcionamento dos Conselhos Locais a todos os níveis.

Responsabilidades dos membros dos CLs

As funções dos Conselhos Locais resumem-se a quatro domínios essenciais:

A)    Cívico - educação cívica e patriótica, convivência e justiça social;

B)    Social - saúde, educação, cultura e solidariedade;

C)    Económico - abertura e manutenção de vias de acesso, fomento da produção e comercialização agrícola e pecuária, comércio, indústria, segurança alimentar e outras oportunidades para emprego e negócios locais;

D)    Recursos naturais - uso e aproveitamento de terras, recursos hídricos, florestas, fauna bravia e meio ambiente.

Principais tarefas e responsabilidades dos Conselhos Locais

·         Recolher e transmitir as preocupações de desenvolvimento das comunidades locais;

·         Colaborar com as autoridades distritais na divulgação da informação relevante para o desenvolvimento, garantindo o retorno da informação as comunidades locais do distrito;

·         Participar no processo de preparação, implementação e controlo dos planos estratégicos provínciais e distritais de desenvolvimento;

·         Apreciar e dar pareceres sobre o plano económico e social e orçamento distrital;

·         Aprovar o plano de actividades e o relatório de prestação de contas da gestão distrital;

·         Apreciar e dar pareceres sobre planos e propostas de actividades das Organizações Não Governamentais que tenham objectivo de promover o desenvolvimento local no distrito;

·         Apreciar propostas de investimento privado e de concessões de exploração de recursos naturais de direitos de uso e aproveitamento da terra;

• Promover a participação da população na implementação das iniciativas de desenvolvimento local.

BENNO GALJART & DIEKE BUIJS

Cooperação

Individualmente, há certos problemas que não se podem resolver, o que demonstra a necessidade de cooperação. Pessoas com interesses pessoais ou problemas podem avançar com algumas soluções individualmente. Aí não há necessidade de se organizar se, individualmente, acções não organizadas podem servir a interesses particulares melhor do que uma organização (Olson, 1971). Isto torna-se diferente quando outros tem o mesmo problema. Porém, quando as pessoas aparecem com um problema comum, elas não cooperam imediatamente. Apenas quando eles não conseguem resolver individualmente, eles podem pensar na cooperação, calculando os seus custos e benefícios. A cooperação pode levar à formação de uma organização permanente.

Participação

Os membros da comunidade devem ter o desejo de se organizar para desenvolver um grupo coeso, que se conforma em normas, procedimentos e decisões da organização (Moss Kanter, 1972). Numa organização privada voluntária, estes desejos podem “rarely” se forem forçados pelos membros.

O envolvimento das bases da comunidade pode ser devolvido e mantido numa organização, onde a distância entre os membros e os planificadores é pequena e onde as pessoas não pensam em termos de “nós e eles” (Mulder, 1977; Bernstein, 1976; Fox, 1977).

Sempre que tivermos uma organização na qual os membros exercem influência na monitoria e tomada de decisões, chamamos de participação.